船舶排放管控迫在眉睫!专家支招保卫水上蓝天

发布机构:hgx   发布日期:2019-07-04   修改日期: 2019-07-04   浏览次数:92   字体显示:

打赢蓝天保卫战并不是一个新鲜的话题,却是当下国家发展的头等大事。水上蓝天保卫战是蓝天保卫战的一项重要内容,其中,船舶和港口的排放污染更不容被忽视。

6月25日,《南方港口大气环境倡导与调查报告》发布及研讨会在北京召开,来自交通运输部、亚洲清洁空气中心、浙江台州生态环境局及相关环境保护机构的代表就船舶排放和港口大气污染的管治展开了讨论,认为“政策措施有待完善、激励力度有待加强、惩戒方法有待改进、监管力度有待提升”。

《报告》建议在当前打赢蓝天保卫战的政策背景下,全国人大常委会修改《大气污染防治法》第一百零六条法规,加大对使用不合规燃油的处罚力度;中国海事局建立水上蓝天保卫战移动端公众参与渠道;排放控制区各地区政府将“黑尾”行为纳为监管对象,助力打赢水上蓝天保卫战。

合规成本大于违法成本?

近年来,世界集装箱货物吞吐量排名前十的港口中,我国占据了7席。在水上交通日益发达的同时,船舶和港口的排放污染对我国港口城市大气环境的影响较为明显,例如上海、深圳、香港等港口城市,二氧化硫和氮氧化物成为这些地区船舶和港口排放的主要空气污染物。

以上海市为例,2012年,船舶排放的二氧化硫、氮氧化物和PM2.5占上海市排放总量的12.4%、11.6%和5.6%。随着上海市对工业源和机动车治理的深入,船舶排放的影响进一步凸显。2015年,该市船舶排放二氧化硫、氮氧化物的占比已上升到 25.7%和29.4%。业内专家认为,更多港口城市由于缺乏研究,船舶和港口排放的影响恐被低估。随着越来越多港口城市对工业源和机动车治理的深入,对船舶和港口大气污染排放的控制迫在眉睫。

为此,环保组织自然田团队从2018年10月开始,通过开展线下拜访、收集部分海事部门排放控制区内船舶大气违法行为处罚信息、实地港口调研、一对一访谈等,对我国南方主要港口城市船舶和港口排放污染情况进行了追踪,发现造成目前排放控制难题的主要原因之一在于已有的行政处罚力度较轻,处罚金额与燃油超标倍数存在明显脱钩现象,相比其他发达国家地区偏低。

《报告》数据显示,在2016~2017年我国海事部门对排放控制区内使用不合规燃油排放明显可见黑烟行为的261条处罚信息中,单笔最低处罚金额仅为0.1万元,平均处罚金额1.5万元,单笔最高处罚金额为8万元,远低于《大气污染防治法》第一百零六条规定的10万元的处罚上限。因此《报告》团队提出了《大气污染防治法》修改建议,修改内容为“违反本法规定,使用不符合标准或者要求的船舶用燃油的,由海事管理机构、渔业主管部门按照职责,根据超标程度处以一万元以上的罚款,并可处以行政拘留”。

“违法成本低一直是我国环境治理面临的障碍,水上大气环境治理也不例外。”《报告》团队成员田静认为,加大对船舶使用不合规燃油行为的处罚力度,特别是针对一些屡教不改的船企,在简单的经济处罚起不到威慑作用时,纳入行政拘留等处罚措施,这样有助于减少港口大气对公众健康的威胁,打赢水上蓝天保卫战。

不仅如此,还有专家提出,与其他国家和地区的高额罚金和行政拘留措施的处罚力度相比,我国处罚“下线过高、上限过低”。交通运输部水运研究院环保与节能技术研究中心总工程师彭传圣分析说,在实际执行过程中,我国处罚还存在下限过高的问题,对于监管抽查出的小微内河运输企业的违规船舶船东或者船舶经营人,难以实施下限处罚,没有起到惩戒作用,又浪费查验资源;对于违规大型国内沿海船舶或者国际航行船舶,即使实施上限处罚,也难以起到应有的惩戒作用,实际执行过程中,一些船东或者船舶经营人愿意反复接受惩罚。我国相关法律在制定惩罚规则时,用定量的金钱数额设限,常常受对违规所得估计以及违规导致后果认识的局限,实际执行过程中,往往出现操作性差、自由裁量权过大或者难以起到惩戒作用的问题。因此,他认为,应以违规所得为基础,结合惩罚力度要求施行惩罚,这样既具有可操作性,也能起到有效的惩戒作用。

政策引导化被动为主动?

为推进港口大气环境治理,2016年,我国在重点水域开始实施《珠三角、长三角、环渤海(京津冀)水域船舶排放控制区实施方案》。2018年,水上蓝天保卫战升级。国务院于2018年6月印发的《打赢蓝天保卫战三年行动计划》提出,2019年年底前,调整扩大船舶排放控制区范围,覆盖沿海重点港口,推动内河船舶改造,加强颗粒物排放控制,开展减少氮氧化物排放试点工作;11月,交通运输部发布《船舶大气污染物排放控制区实施方案》,提出扩大排放控制区范围,明确对燃油、氮氧化物等减排措施的要求。尽管如此,许多港口仍存在不合规排放污染问题。

“提高违规船舶被识别的概率和形成对违规行为的震慑效果,是有效监管的两把利剑。”据亚洲清洁空气中心研究员成慧慧介绍,2015年1月,当国际排放控制区对船舶硫含量的限值要求从1%加严到0.1%时,欧洲开发了名为“忒提斯-欧盟”(THETIS-EU)的执法信息共享系统,指导监管人员优先检查可疑的船舶,大大提高了执法效率;美国则将燃油的超标程度、违规次数、执法配合程度等作为罚金的确定依据,震慑潜在的违规者。

根据国际排放控制区采取的管控措施和经验,成慧慧认为,目前,国内对违规船舶开出的罚单,罚金与硫含量的超标倍数脱钩,甚至低于企业因违规而获得的经济收益,这不仅难以对违规者形成震慑效果,也不利于为合规企业营造公平竞争的环境。因此,她建议提高执法效率、加大监管力度,建立透明、清晰的处罚机制,借助国际先进经验,推动遥感监测技术作为排放控制区执法的手段和依据,引导企业主动参与水上蓝天保卫战行动之中。

为应对日益严苛的环保法规要求,许多船东或船舶经营人也采取了应对措施。但无论是加装脱硫系统,还是选择更换成本较高的低硫燃油,大部分船东目前是被动地应对环保法规的强制性举措。如何能改变这样的情况,让所有涉及船舶和港口的企业主动控制污染排放,共同参与污染管控及治理?

“从被动应对到主动实施应从两方面来理解,一是个人,一是企业。”彭传圣告诉记者,从个人角度来说,对某一事物的意识和看法将决定这个人的行动,像深圳等发达地区的居民,由于拥有与国际接轨的环保理念,所以他们的环保意识更为强烈,会对当地船舶及港口治理提出更高的要求。

从企业角度来说,主动与否完全由经济效益决定。“企业追求经济效益最大化是理所当然的事情,这是社会发展的必然前提。既然企业以效益为核心,如果政府制定政策会影响到企业效益,那么企业想方设法规避也是正常现象。”彭传圣认为,“如果政府部门希望企业主动加入环保治理的话,需要尊重这个思路和前提,一方面让企业认为环保行为存在经济效益,便可加大相关财政补助,另一方面给予相关政策优惠,例如让液化天然气(LNG)动力船舶优先靠泊,让企业有利可图。”

“官”“民”联手强化监督?

《报告》认为,排放控制区内的各地政府部门应重视并将船舶排放的“黑尾”污染纳入监管范围,以控制柴油废气对居民健康造成的威胁。据了解,2017年和2018年,上海市海事部门分别对行政区域内船舶排放明显可见黑烟的行为作出40起和34起处罚,但目前我国针对“黑尾”行为进行监管的地区仅有上海市。

除了监管范围及力度有待增强,《报告》团队还在调研时发现,由于一般公众与港口的位置较远、难以近距离接触等原因,港口的大气污染问题容易被公众忽视。即便是居住在港口附近的居民,其中一部分也没有意识到船舶和港口排放是大气污染源之一。《报告》团队对沪、广、深港口及周边社区96位居民进行了一对一访谈,约60%的居民表示,在保护个人信息的前提下,愿意参与对船舶“黑尾”等港口大气排放行为的举报和监督。

《报告》指出,2018年,生态环境部12369信访举报中,微信举报占全部信访举报的35.2%,同比增加了93.2%;住房和城乡建设部和生态环境部推进的“城市水环境公众参与”微信公众号也取得了良好效果。尽管在生态环境的公众参与途径上,生态环境部、住建部、自然资源部先后开通了移动端的公众参与渠道,证明了公众参与在生态环境保护方面的作用,但也要看到,在水上蓝天保卫战方面,我国还没有广泛的公众参与基础。公众对船舶大气污染物的排放并不敏感,涉及投诉举报方面,全国尚未建立统一的平台,尤其缺少便于参与的移动端公众参与途径。

因此,《报告》建议进一步建立相应的移动端公众参与平台,在接受举报投诉的同时,也能强化公众科普、工作通报等宣传,推动形成全民参与船舶和港口污染防治的良好氛围。“建立全国性的执法信息共享系统、建立公众监督船舶排放参与渠道等,对于打赢水上蓝天保卫战也将是有力支持。”成慧慧补充说。

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